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全國碳市場建設過程面對的挑戰與存在的問題

2020-6-20 09:28 來源: 《電力設備》 |作者: 方曉琴

摘要:本文簡要回顧全國碳市場發展過程,概述碳排放體系建設目標、原則,以及政府在此過程中完成的主要工作,進而論述電力行業在全國碳市場建立過程中的地位和作用。在對以廣東為代表的部分省市碳配額價格進行比較的基礎上,分析了全國碳市場建立過程中面對的主要挑戰與問題。


一、全國碳市場發展歷程

伴隨著全世界溫室氣體效應的突增,國際社會對于溫室氣體排放的要求越來越重視。由于各個國家的發展程度不同,導致相同排放量的國家之間溫室氣體排放成本差異較大,特別是發展程度較低的國家,能源效率低,排放體量大,成為了控排的重點方向。由此聯合國為應對氣候變化、減少溫室氣體排放而設計了碳交易市場這種國際貿易機制。在國際要求的清潔發展機制下,我國在2009年8月27日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過《關于積極應對氣候變化的決議》,決議中提出采取有利的政策措施,積極應對氣候變化,同時要強化節能減排,努力控制溫室氣體排放。在2010年10月10日國發〔2010〕32號《國務院關于加快培育和發展戰略性新興產業的決定》中,國務院明確提出要“加快建立生產者責任延伸制度,建立和完善主要污染物和碳排放交易制度?!?由此開始碳排放交易制度的建設有了實踐的依據和基礎。在2011年,為鼓勵企業主動承擔溫室氣體控排目標,啟動了碳市場價格體系,通過碳交易降低了控排企業的減排成本,國務院與國家發改委連續下發文件,批準在北京、上海、天津、湖北、重慶、廣東和深圳七個省(市)開展碳排放權交易試點工作,為后期“在全國建立統一的碳排放交易市場”做好準備。在 2016年4月我國簽訂了《巴黎氣候變化協定》,約定2030年我國單位GDP的二氧化碳排放比2005年下降60-65%.,為我國碳市場建設上濃墨重彩的一筆。

由整個發展歷程來看,我國建立碳排放市場的建設是國家的政治決議,有目標方向、法規依據、實施方案、先行試點、推進進度要求,是一套完整有效的體系建設,這不僅僅是我們國家的一次控排行動,更是一次國際承諾。

二、全國碳排放體系建設的目標及原則

全國碳市場和碳交易的終極目標就是減排,也就是說全國碳市場的建設實際上是全國溫室氣體的控排的工具。雖然定義為政府控排工具,但仍舊希望通過市場化的機制,促使控排企業自發進行減排,低成本、高質量的完成控排目標。最終實現以市場為主導,政府服務,政府是建章立制服務于市場,市場服務于各控排企業,實現控排好的企業可以通過市場達到減排盈利,提升減排動力和市場活躍度。

全國碳市場的建設不能一蹴而就,應先易后難,應該分批分試點建設,逐漸發現、解決在建設過程中的各類節點,逐步調動政府,研究者和控排企業的積極性。但是在整個碳市場建設中要明確市場的主體是控排企業。

三、電力行業在全國碳市場建設中的地位和作用

我國在巴黎氣候大會上承諾計劃在2017年啟動全國碳排放交易體系,在各碳交易試點運行順利的情況下,在全國碳排放市場建設具體工作也逐漸提上議程。最終2017年12月19日國家發改委召開了全國碳排放交易體系正式啟動會議,國務院批復了《全國碳排放權交易市場建設方案(發電行業)》,文中指出發電行業作為全國碳市場啟動初期納入的唯一行業,表明中國發電行業的發展正式步入一個統一的碳約束時代。

為什么在建立全國碳市場的時候選擇了電力行業為最初的試點行業。

1、按照規則要求,現階段幾乎所有電力企業都為控排企業,將全部參與到全國碳市場當中。電力行業為國民經濟最重要的能源供應行業,隨著中國經濟的不斷發展,電力需求會不斷增大,一邊要發展一邊要減排,如何化解兩者的沖突,這是當前電力行業重要思考問題,是整個行業的一次考驗和挑戰。必須從原有高排放、高能耗,高污染、高增長型行業轉化為低排放、低污染、高效率、高質量、可持續發展型行業。

2、根據過往幾年提交的碳排放數據統計,發電行業的碳排放量占比較大。同時,電力行業是碳排放市場的重要參與者?,F階段我國還主要是煤電發電,其中全國裝機容量中大約有80 %為火電機組,火電中90%為煤電,全國火電行業的排放量占全國一次能源消耗釋放排放量的三分之一。如果抓住電力行業的排放控制,將有利推動我國中長期的溫室氣體排放目標的控制實現。

3、從個十點市場情況來看,發電企業交易活躍度較高。主要因為近幾年發電企業成本居高不下,環保要求日益嚴格,要能在壓力與危機中求生存,必須理順碳管理體系,減少發電成本。因此可以相信,發電企業在全國碳市場管理中必定發揮示范和標桿的作用。

4、目前,在各試點中所有已納入的控排企業中,電力行業總體的技術水平及管理水平相對于較高,可在控排技術和管理方面總結經驗。

5、發電行業的在線監測系統、排放數據、能源消耗數據、生產數據、基礎數據都是完整的,在數據采集、收取、分析上都易操作,且有第三方審核鑒定的。

6、發電行業的產品較為單一,方便統計、計算、核對。

7、電力行業產品無地區差異性。

四、由試點碳市場轉化為全國碳市場急需解決的幾個問題

1、2017年12月19日全國碳市場已正式成立,在建設方案中未對地方試點結余碳配額轉化為全國碳配額做出明確規定。對于在試點區域內,通過購買或者自身節能減排所剩余的碳配額該如何處置存在一定的不確定性和風險性。這將是個試點區域內的控排企業急需要關注和解決的問題。特別廣東碳排放市場建設中,初期在試點碳市場建設中大力提倡碳配額交易時,部分控排企業響應號召積極參與市場交易,交易碳配額價格較高,資金投入較大,轉換為全國碳市場后壓力較大。

2、在明確是否能將試點配額轉化為全國配額后,另一個突出問題就是配額價格問題,因各試點地區碳配額價格差異較大,配額的轉化后如何定價也為,也是碳市場中各控排企業及談投資公司所關注的重點。
3、各地碳排放試點的規則,配額發放、核查、報告等相關管理都存在不一致性。特別是配額的發放依據方法和核查的方法,這將導致配額的價值區別較大。

4、在全國碳市場正式運行后,碳排放市場將更加活躍,配額交易數量和交易金額大大擴充,其中交易過程中的財務及稅率問題也更加復雜。從目前各控排企業的情況看,都暫無專業的碳資產財務人員來核算和管理碳資產。

5、對核查機構的管理需進一度規范化。在全國碳排放市場的建立后,各類核查將有可能跨省跨區域工作,核查人員在語言交流、核查方法、評審依據上都存在不一致性。在全國碳市場核查中建議所有人員都應取證上崗,定期審核,并設置核查過程的監督機構。

6、對于于電力行業來說,全國碳市場的建立將是壓力與挑戰并存。電力市場與碳排放市場主體相同,發電企業需要在碳市場中競爭,更需要在電力市場中獲得電量。但是當前碳市場和電力市場的市場范圍、市場空間、價格機制等都不同,兩者互不相交。而兩者有相互影響,環保成本在未來的現貨市場中直接影響到一個發電企業的市場報價策略,進而影響發電量、發電結構和電網布局。同時,兩者對應的管理分部也不相同,在后續市場建設中政府部門需要更好的溝通協同。

總體來說,現階段全國碳市場建設的重點工作仍舊為總體框架的搭建上,需細化各項管理制度和條例,統一全國控排企業的報告模板、統計方法、核查機制、配額管理等。同時,全國碳市場的人才培養及技術支持也必須同步進行,為全國碳市場的順利開展提供保障。
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